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Recht ist Tradition

Stand Oktober 2017

Die Gesetze und die allgemeinen Regeln des Völkerrechts setzen den Rahmen für alles öffentliche und private Handeln - für das Erlaubte, das Gebotene und das Verbotene. Traditionsbildung und -pflege machen da keine Ausnahme. Der folgende Artikel konzentriert sich auf verfassungs- und völkerrechtliche Fragen für den Einsatz der Bundeswehr und den Dienst der Soldaten. Die Rechtsbindung der Streitkräfte, die darin deutlich wird, gehört zum Wesen der Bundeswehr-Tradition und ist insbesondere im Soldatengesetz niedergelegt. Regierung und Parlament sind gehalten, das Recht weiter zu entwickeln,  um es den künftigen Anforderungen bewaffneter Konflikte anzupassen.

“Majestät des Rechts”

Die Verschwörer des 20. Juli 1944 sind Teil der deutschen und insbesondere der Bundeswehr-Tradition. Sie wollten die “Majestät des Rechts” in Deutschland wiederherstellen, also die Überwindung des NS-Regimes und dessen Ersatz durch einen neuen Rechtsstaat auf deutschem Boden. Und damit die Rückkehr des Landes in die Gemeinschaft zivilisierter Staaten! Die Achtung des Völkerrechts war hierfür eine entscheidende Voraussetzung, die 1949 mit unserem Grundgesetz geschaffen wurde:  Heute sind die allgemeinen Regeln des Völkerrechts für uns unmittelbar bindend; sie gehen den Bundesgesetzen vor.

Soldaten der Bundeswehr können sich gegen die Erteilung und Ausführung von gesetz- oder völkerrechtswidrigen Befehlen auflehnen und müssen es sogar, wenn ihnen die Rechtswidrigkeit klar ist. Nicht zuletzt deshalb wird in der Bundeswehr Unterricht über Rechtsvorschriften erteilt, die sich auf die Planung, Anordnung und Durchführung von bewaffneten Einsätzen beziehen. Dies ist keine theoretische, bloß für Juristen interessante Sache. Beispielsweise haben Bundeswehrsoldaten die Rechtmäßigkeit von Unterstützungsleistungen der Bundeswehr im zweiten Irak-Krieg angefochten und die Ausführung verweigert. Sie bekamen vor Gericht Recht und gingen straffrei aus. Auch das Gerichtsverfahren gegen den deutschen Offizier, der im Afghanistankrieg den NATO-Luftangriff auf zwei Tanklaster bei Kundus beantragt hatte, ist ein Beleg für die unmittelbare Bedeutung des Rechts im bewaffneten Einsatz. Obwohl es zivile Opfer gab, blieb der Offizier straffrei, weil der Angriff gegen ein militärisches Ziel gerichtet und völkerrechtskonform geführt worden war.

Das Recht - und insbesondere das Völkerrecht - gehört zum Kernbereich der Inneren Führung; die Innere Führung ihrerseits ist der wichtigste Teil der Nachkriegstradition unserer Streitkräfte.

Einsatz der Bundeswehr: Was folgt aus dem Grundgesetz?

Die rechtliche Erlaubnis zum Einsatz der Bundeswehr ist eine heikle Frage, die immer wieder im Grundsatz wie im Einzelfall politisch diskutiert und auch - wie oben im Beispiel erwähnt - von betroffenen Soldaten aufgeworfen wird. Die Bundeswehr darf nur eingesetzt werden, soweit dies im Grundgesetz geregelt ist. Abgesehen von den engen Bestimmungen für einen Einsatz im Inneren, gilt die grundgesetzliche Freigabe zur Verteidigung sowie für Verpflichtungen, die im Rahmen eines auf Gegenseitigkeit beruhenden kollektiven Sicherheitssystems übernommen worden sind. Die Rechtsprechung des Verfassungsgerichts verlangt dazu die jeweilige Zustimmung des Bundestages, also ein Gesetz, eine Vertragsratifizierung oder ein parlamentarisches Mandat.

In der Praxis ist das weniger deutlich, als es scheint. Der Begriff “Verteidigung” wird im Grundgesetz nicht definiert. Offensichtlich bezieht er sich auf das dort enthaltene Verbot, einen Angriffskrieg zu führen. Ebenso gilt die in Politik und Rechtsprechung vorherrschende Auffassung, dass nicht nur die Abwehr eines Angriffs auf das deutsche Staatsgebiet gemeint ist.  Wie weit die Auslegung des Verteidigungsbegriffs aber  gehen darf - etwa für die Wahrung unserer Sicherheitsinteressen im weltweiten Handel und Verkehr -, muss weiter geklärt werden. Allerdings hatte Verteidigungsminister Strucks Feststellung während des Afghanistan-Krieges, dass “Deutschland auch am Hindukusch verteidigt” wird, eine reale Grundlage (nach dem 11.09.2001 auf Antrag der USA ausgelöster Bündnisfall nach Art. 5 NATO-Vertrag; Abwehr internationalen Terrors, von dem Deutschland betroffen war und ist).

Als kollektive, auf Gegenseitigkeit beruhende Sicherheitssysteme sind UNO  und NATO unbestritten. Die OSZE wird als sogenannte “regionale Abmachung” unter der Ägide der UNO ebenso gesehen (rechtlicher Status wegen Weigerung der OSZE, das Vertragswerk bei den UN zu hinterlegen, von Völkerrechtlern aber angezweifelt). Seit der Vereinbarung einer gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik steht die EU formal gleichrangig neben der NATO, wobei die Kreise der NATO- und EU-Mitgliedstaaten sich überschneiden, aber nicht identisch sind. Soweit es die jeweiligen Vertragsgrundlagen vorsehen, können die genannten Organisationen den Einsatz von Streitkräften einleiten und durchführen; die Bundeswehr kann mit dem Willen des Bundestages daran beteiligt werden.

Völkerrechtliche Rolle der Vereinten Nationen

Die UN-Charta gibt - neben dem Recht aller Staaten auf kollektive Selbstverteidigung - nur dem Sicherheitsrat der Vereinten Nationen die Macht, militärische Zwangsmaßnahmen gegen kriegführende oder einen Krieg vorbereitende Staaten einzuleiten und zwar allein, wenn die internationale Sicherheit oder der Weltfrieden auf dem Spiel steht. Beispielsweise wurde 2011 das Sicherheitsrat-Mandat für den Einsatz westlicher Luftstreitkräfte gegen den damaligen Machthaber Libyens, M. Gaddafi, entsprechend begründet - ein zweifelhafter Grenzfall, denn die Einmischung in die inneren Angelegenheiten eines Staates ist grundsätzlich ausgeschlossen.

Für nicht-internationale bewaffnete Konflikte - umgangssprachlich: Bürgerkriege - gelten dennoch die Vorgaben des humanitären Völkerrechts, das auch die Sanktion von Völkerrechtsverletzungen vorsieht. Praktisch beschränkt sich dies auf die gerichtliche Verfolgung  individueller Taten - ggf. erst nach dem Krieg -, sofern die Staaten ihrer Pflicht zur Aufklärung und Strafverfolgung nachkommen oder die Zuständigkeit eines internationalen Gerichts anerkannt wird. Kein unwirksames, im allgemeinen aber schwaches und langsames Rechtsregime! Im Falle der Länder des ehemaligen Jugoslawien kam es indes zum Tragen.

Neben der Beschränkung von militärischen Maßnahmen der UN auf zwischenstaatliche Konflikte, fehlt es an Vorkehrungen für die Zügelung nicht-staatlicher internationaler Konflikte, also für den Kampf gegen organisierten Terrorismus nach dem Muster von Al Quaida oder IS. Hier wird sich das Völkerrecht weiterentwickeln, auch wenn es dazu vorerst keine  internationalen Abkommen gibt. Die Erklärung des “Kriegs gegen den Terror” durch die USA nach dem 11.09.2001 ist hierzu der Auslöser und die Legitimität dieser Kriegserklärung steht an und für sich nicht mehr in Frage. Allerdings wird die Verletzung des Luftraums und Territoriums souveräner Staaten, von deren Gebiet nicht-staatlicher Terror ausgeht, meistens als völkerrechtswidrig eingestuft. Sofern kein Sicherheitsabkommen mit solchen Staaten möglich ist, könnte man sich auf eine Art Notwehr berufen, für die es aber keine ausdrückliche Rechtsgrundlage gibt.

“War against terror”

Ein Punkt, der noch politisch klargestellt werden muss, ist die sogenannte “gezielte” Tötung von führenden Mitgliedern der Terrororganisationen (Stichwort Drohneneinsatz der USA). Zunächst ist festzuhalten, dass im Krieg immer gezielt getötet wird, wenn man den Gegner nicht gefangen nehmen oder auf andere Weise am Kampf hindern kann. In herkömmlichen militärischen Operationen wird der Gegner allerdings vor allem durch indirekte Wirkungen kampfunfähig, z.B. durch Artilleriefeuer oder Flugzeugabschuss, wobei die Tötung von Soldaten ohne weiteres in Kauf genommen wird. Im Anti-Terrorkampf kann es aber an militärisch bekämpfbaren Schlüsselzielen mangeln. Daher werden die führenden Personen der Terrororganisationen als militärische Ziele und ggf. als im Kampf Gefallene betrachtet. Die Fokussierung auf feindliche Führungsverantwortliche ist in der Militärgeschichte keineswegs ungewöhnlich und in der heutigen Sicherheitslage eine Konsequenz aus der Erklärung des “war against terror”; sie hält einer völkerrechtlichen Prüfung stand. Die Art und Weise, wie die (Drohnen-) Einsätze durchgeführt werden, muss sich jedoch nach den Bestimmungen des humanitären Rechts in bewaffneten Konflikten richten (insbesondere Zielauswahl und sogenannte Kollateralschäden). Dagegen sind Grundsätze aus dem Polizeirecht, die in der politischen Diskussion manchmal zum Tragen kommen, nicht anwendbar.

Cyber War

Cyber War ist kein neues Gebiet zwischenstaatlicher oder terroristischer Auseinandersetzung mehr, aber der enorme technische Fortschritt und die “elektronische” Aufrüstung vieler Staaten lassen inzwischen massive, auch existenzbedrohende Risiken für die nationale Sicherheit erkennen. Sie werden vom nationalen wie vom Völkerrecht noch nicht ausdrücklich erfasst. Nach dem Bekanntwerden der ausgreifenden NSA-Spähprogramme (auch des Abhörens von verbündeten Regierungen durch die USA) wurde auf Initiative Deutschlands und Brasiliens die UN-Vollversammlung 2013 mit der ungezügelten Ausspähung elektronischer Kommunikation befasst. Greifbare Konsequenzen hatte dies nicht.

Die deutsche Gesetzgebung zu  Cyber-Attacken zielte bisher auf die Aufstellung neuer Organisationselemente für Cyber-Aufklärung und -Abwehr, Schärfung polizeilicher Mittel und rechtliche Grundlagen für die Kriminalitäts- und Terrorbekämpfung; Reaktionen mit militärischen Mitteln blieben dabei außer Betracht (ausgenommen Selbstschutz der Streitkräfte auf taktischer Ebene). Auch die Aufstellung des neuen Organisationsbereichs der Bundeswehr für den Cyber-Raum ist noch defensiv ausgerichtet. Es werden jedoch offensive Fähigkeiten von der taktischen bis zur strategischen Führungsebene (gegen Schlüsselziele gegnerischer Streitkräfte, Rüstungswirtschaft, Verwaltung und Organe der “Direktive”) benötigt und zwar so wie in anderen Fähigkeitsbereichen der NATO auch, das heißt mit Aufgabenteilung und im Zusammenwirken der Bündnispartner. Die Anwendbarkeit völkerrechtlicher Regeln auf den Cyber War ist von uns daher umfassend zu prüfen, für Defensive und Offensive, von der taktischen bis zur strategischen Ebene.

Für bestimmte, besonders grausame oder tückische Waffen, Munition oder Verfahren gibt es im Völkerrecht Einzelbestimmungen, z.B. Verbote zu Landminen, Streumunition, Dumdum-Geschossen oder Napalm. Ähnliches fehlt für den Cyber War völlig, so dass allein die allgemeinen Regeln des Völkerrechts greifen. Beispielsweise gilt das Verbot des Angriffskriegs auch für den Einsatz elektronischer Mittel: Die damit erzielbare Wirkung kann zu einer weitreichenden und andauernden Störung von nationaler Energie- und Wasserversorgung, medizinischer Versorgung (auch bei der Seuchenbekämpfung), Transport und Verkehr, Produktion von wichtigen Wirtschaftsgütern und essentiellen Dienstleistungen (wie bei Banken oder staatlicher Verwaltung) führen. Während bei terroristischen Cyber-Angriffen oder Cyber-Operationen in asymmetrischen Konflikten die Urheber bisher selten mit der für Gegenmaßnahmen nötigen Sicherheit auszumachen sind, wird dies bei strategischen Angriffen vielleicht nicht von Anfang an, aber im Zuge der Eskalation von Maßnahmen und Wirkungen möglich sein. Strategische Cyber-Angriffe erfolgen sicher nicht losgelöst von der allgemeinen politischen und militärischen Lageentwicklung.

In jedem Fall stellt sich die Frage nach der “Antwort”. Rechtlich gibt es keine Grauzone: Die Pflicht eines Staates, sich und seine Bürger zu schützen, erlaubt grundsätzlich jede geeignete Gegenwehr, um die Wirkung eines Cyber-Angriffs zu minimieren sowie den Angreifer zur Einstellung seiner Handlungen zu zwingen. Dies beschränkt sich nicht auf Mittel des Cyber-War, Diplomatie oder wirtschaftliche Sanktionen, sondern schließt insbesondere bei der Abwehr von strategischen Angriffen die gesamte Militärmacht ein. Aber: Strategische Cyber-Angriffe haben eine große Breitenwirkung und können vor allem die Zivilbevölkerung - unterschiedslos Männer, Frauen und Kinder - treffen. Inwieweit eigene Maßnahmen im Gegenzug entsprechende Auswirkungen auf der Feindseite verursachen dürfen, führt zurück zur alten völkerrechtlichen Frage nach der Gültigkeit des Allbeteiligungsprinzips (wenn sich im Krieg nicht alle Parteien an die Regeln halten, inwieweit ist dann der eigene Regelbruch gerechtfertigt?). Gleiches mit Gleichem zu vergelten ist nicht ohne weiteres zulässig. Hingegen ist unbestritten, dass der Angegriffene Ausmaß, Härte und Art der Kampfführung über die vom Angreifer gewählte Ebene hinaus eskalieren darf (vorbedachte Eskalation), um so den Konflikt schnell zu beenden.

Bevor die Herausforderungen des Cyber War verstanden und sicherheits- bzw. verteidigungspolitisch wirksam umgesetzt werden, wird noch einige Zeit vergehen, in der beides - das Erschrecken über die Dimensionen des Cyber War und die damit erfahrungsgemäß einhergehende Realitätsverweigerung - überwunden werden muss. Die Klarstellung der völkerrechtlichen Grundlagen kann dabei helfen.

Schutz der Zivilbevölkerung

Im humanitären Völkerrecht geht es zwar auch um das Schicksal der Soldaten (also Kombattanten), mehr noch aber um den Schutz unbeteiligter Zivilpersonen. Allerdings gehört es zu den unabweisbaren Konsequenzen intensiver Kampfhandlungen, dass die Zerstörung wichtiger militärischer Ziele zivile Opfer fordern kann. Das Völkerrecht verlangt dazu die Abwägung zwischen dem militärischen Zweck und dem “Wert” eines bekämpften Zieles einerseits, den möglichen Folgen für unbeteiligte Zivilpersonen andererseits. Solche Abwägung ist eine Ermessenssache und deren Ergebnis wird fast immer unterschiedlich, ja kontrovers beurteilt werden. Gut wenn angeschuldigte Völkerrechtsverletzungen dann vor ordentlichen, möglichst neutralen Gerichten verhandelt werden; wehe den Besiegten, wenn sie dem Gutdünken der Sieger unterliegen. Letztlich kann das Völkerrecht keinen eindeutigen praktischen Maßstab festlegen - die Einsatzverantwortlichen handeln in der gegebenen Situation nach ihrem Verständnis der Lage und ihrem Rechtsempfinden, die Richter in der Rückschau auf die Lage und nach ihren gesetzlichen, möglicherweise auch politischen Vorgaben. Dabei kann Rechtsunsicherheit nur durch Erziehung (Wertebindung) und Ausbildung (Vermitteln und Einüben von rechtlichen Kriterien für den Einsatz) verringert werden. Es reicht aber nicht aus, dabei nur auf die Soldaten zu schauen. Auch Politik und Rechtsprechung müssen sich ständig mit solchen Fragen auseinandersetzen. In Deutschland erleichtert die Zuständigkeit des BGH für Vergehen nach dem Völkerstrafgesetzbuch und der Staatsanwaltschaft Kempten für sonstige Vergehen von deutschen Soldaten im Auslandseinsatz die Einheitlichkeit und Angemessenheit der Rechtsprechung.

Das Völkerrecht bietet keine unmittelbare Lösung für Fragen nach der Schuld von Zivilpersonen, die nicht an Kampfhandlungen beteiligt sind: Bewaffnete Konflikte werden im allgemeinen von (großen Teilen) der Zivilbevölkerung unterstützt; ohne diese Unterstützung wären sie kaum führbar. Viele Zivilpersonen tragen darüberhinaus durch ihre Funktion in Staat und Gesellschaft zu Durchhaltefähigkeit und Erfolg militärischer Operationen direkt oder indirekt bei. Sie können genauso schuldig werden wie die politische Führung und die Streitkräfte. Im Rahmen des Völkerrechts ist ein “konventionelles” militärisches Vorgehen gegen zivile Beteiligte kaum möglich. Welche verdeckten oder speziellen Einsätze zulässig sein könnten, bleibt eine nur im Einzelfall beantwortbare Frage.

Spannungsverhältnis zwischen Völkerrecht und Politik

Ein besonderes Problem ist die Stellung der sogenannten Vetomächte (USA, Russland, China, Großbritannien, Frankreich) im Sicherheitsrat der Vereinten Nationen sowie die Struktur der Mitgliedstaaten in der OSZE. Hier können die Staaten durch Veto oder besonders großen Einfluß Resolutionen, also auch die zur Intervention im Falle internationaler bewaffneter Konflikte, verhindern. Die oft antagonistische Politik der Staaten lähmt die Entscheidungsfindung und verschleppt, beeinträchtigt oder verhindert  die notwendige Krisenbewältigung. Deshalb ist die Abhängigkeit der deutschen Politik von der völkerrechtlichen Mandatserteilung durch die UNO kritisch. Die NATO (oder entsprechend die EU) kann nur “einspringen”, soweit Artikel 5 des Nordatlantikvertrages (bzw. Art 42 des Europavertrages) in Anspruch genommen wird. Sie besagen, dass der Angriff auf ein Mitglied wie ein Angriff auf alle Mitglieder gewertet wird und gegenseitige Hilfe zu leisten ist. Es geht also um kollektive Selbstverteidigung; alle anderen Fälle, bei denen die NATO bw. EU mit einer “Koalition der Willigen” oder auch insgesamt eingreifen soll, bedürfen nach deutscher Rechtsauffassung der völkerrechtlichen Mandatserteilung, die - wie gesagt - leicht blockiert werden kann.  Im Fall Kosovo ist Deutschland davon abgewichen und hat sich ohne UN-Mandat an dem NATO-Einsatz zum Schutz der Kosovo-Albaner mit Jagdbombern beteiligt. Die Kosovo-Albaner wurden von den Serben mit brutaler Gewalt vertrieben und die Eskalation zum Völkermord war nicht mehr auszuschließen. Ob das humanitäre Anliegen der westlichen Staaten, das zu der militärischen Intervention in Serbien (das Kosovo gehörte noch zu Serbien) geführt hat, ein weiterer Ausgangspunkt zur Fortentwicklung des Völkerrechts werden wird, lässt sich nicht sagen. Im Fall Kosovo hat sich jedenfalls dessen Lückenhaftigkeit gezeigt.

Zusammengefasst:

Der Einsatz der Bundeswehr zur kollektiven Selbstverteidigung ist geregelt und durch die NATO (bzw. die EU) gewährleistet. Wie weit der Verteidigungsbegriff reicht, um deutsche Sicherheitsinteressen wahrzunehmen, muss weiter geklärt werden. Jedenfalls muss rechtliche Klarheit herrschen, wenn in der NATO bzw. EU Einsatzaufgaben unterhalb der Schwelle des erklärten Bündnisfalls übernommen werden.

Bewaffnete Evakuierungseinsätze, Schutz von Handelsschiffen und Auslandseinrichtungen, Ausbildungsmissionen zur Unterstützung nicht-verbündeter Staaten, Unterstützung von nationalen Einsätzen Verbündeter, Streitkräfteeinsatz als Reaktion auf massive Cyber-Attacken - für alles ist eine verlässliche Rechtsgrundlage herzustellen. Was zuvor rechtlich “funktioniert” hat, darf für künftige Fälle nicht “routinemässig” vorausgesetzt werden, sondern ist neu zu prüfen. Zur Verdeutlichung der Problematik hier ein praktisches Beispiel: Flüchtlinge vor Libyens Küsten.

Die Bindung Deutschlands an die Handlungsfähigkeit von UNO und ggf. auch OSZE, wenn es um die Beteiligung an der internationalen Krisenbewältigung mit militärischen Mitteln geht, schränkt unsere Möglichkeiten zur Sicherung des internationalen Friedens ein. Diese Beschränkung ergibt sich aus dem Grundgesetz und dessen Erlaubnisvorschrift zum Einsatz der Bundeswehr. Inwieweit dies unserer Stellung in der internationalen Gemeinschaft schaden kann, lässt sich nicht generell sagen; dies hängt auch davon ab, wie unser Land seine nicht-militärischen Mittel einsetzt. Wichtig bleibt, die rechtlichen Vorgaben des Bundeswehr-Einsatzes  - oder Nicht-Einsatzes! - in der politischen Diskussion und Entscheidungsfindung deutlich zu machen. Unklarheiten in unserer Position, wie sie im Fall Gaddafi (deutsche Stimmenthaltung im UN-Sicherheitsrat, aber Unterstützung in der NATO für die Angriffsoperationen der USA, Großbritanniens und Frankreichs) deutlich wurden, untergraben die Glaubwürdigkeit des Regierungshandelns nach innen wie nach außen.

Das humanitäre Völkerrecht in bewaffneten Konflikten ist eine unverzichtbare Grundlage für das Handeln von Politik, militärischer Führung und Soldaten im Einsatz. Aber im Spannungsfeld von militärischem Vorgehen und Schutz Unbeteiligter lebt es vom “pflichtgemäßen” Ermessen aller Beteiligten; es muss im Frieden vorbereitet und eingeübt werden. Das heutige Recht erfasst indes nicht die Rolle derjenigen, die zwar nicht an Kampfhandlungen beteiligt sind, als Zivilisten die Führung eines Krieges aber erst möglich machen. Unterhalb der politischen Führungsebenen sind dies insbesondere (technische, logistische, wissenschaftliche ...) Spezialisten, deren Bedeutung in der modernen Kriegführung noch weiter zunehmen wird. Hierauf erscheint eine allgemeine Antwort des Völkerrechts in bewaffneten Konflikten aus heutiger Sicht nicht möglich.

“Majestät des Rechts” - ein schöner Begriff für das Wesen unseres Rechtsstaates. Im Völkerrecht sind wir davon noch einiges entfernt. Deshalb wäre es auch nicht richtig, den heutigen Stand als “in Stein gemeißelt” anzusehen, wie es in Deutschland oft getan wird, von Juristen, Nicht-Juristen und - beispielsweise in Leserbriefen zu erkennen - auch von Soldaten aller Dienstgrade. Das Völkerrecht muss weiterentwickelt werden, wenn es der Völkergemeinschaft besser dienen soll als bisher. Manchmal entscheidet darüber keine internationale Konferenz, sondern der Wille von Staaten, aus eigener Verantwortung das Notwendige zu tun.